美国是怎样确立三权分立政体的?

美国是怎样确立三权分立政体的?

国的开国元勋们认为,要保障人的权利尤其是财产权,必须对政府的权力加以限制,他们“希望有一个更有效能的政府,……效率和秩序是重要的考虑,但它并不如自由同等重要.他们希望保证国内安定并预防未来的叛乱,但他们又想要防止出现一个土生土长的乔治三世”.这就是说,在美国的创建者们的心目中,自由比政府效率更重要,为了保障自由,他们宁肯牺牲效率. 分权制度在西方各国的政治制度中,通常具体表现为由不同的机关分别掌握立法权、行政权、司法权.分权制度在欧美各国的具体形式是不同的,并不都是美国式的“三权分立”,譬如英国就是被称为“混合权力”型的分权制度,即虽然议会和政府分别掌握立法权和行政权,但政府是由议会产生,并向议会负政治责任,并且由议会上议院掌握最高司法权,这体现了洛克的分权理论：立法权至上.美国实行的则是一种“严格的三权分立”,即合众国（联邦）的立法权、行政权、司法权,不仅分别属于国会、总统、最高法院以及联邦下级法院,而且它们之间的宪法地位是平行的,宪法没有规定一个最高权力机关.而且,美国的制衡原则更强调的是：每一个机关在行使其权力时,都需要其他机关的协助；每一个机关都拥有防止、抵御其他机关侵犯其权力的法律手段.通过这些安排,实现不同权力之间的制约和平衡. 美国独立后的13州宪法,总的倾向是注重对行政权的防范,各州宪法中的分权是一种强调“立法权至上”、“议会至上”的分权,行政首脑由议会选举产生,仅仅执行立法机关制定的法律,不能单独任命政府官员,有的甚至把任命权给予议会单独行使.尤其是宾夕法尼亚的宪法甚至用一个十二人行政会议来代替行政首脑,从而实际上取消了行政首脑.但与此同时,各州的宪法并没有确立对立法权的明确限制,造成议会任意侵占行政和司法部门的权力,最让各州精英人物忧心忡忡的是议会甚至“把法院关于财产争议的裁决宣布无效”.在随后的年代里,人们日益关注实现彻底分权和遏制立法机关的权力扩张的问题,如马萨诸塞埃塞克斯县的一份报告称,“如果三大权力合而为一,政府就会专制,无论这些权力是在一个人手里还是在很多人手里”.杰斐逊在总结弗吉尼亚政府的经验时,也认为,把权力集中在同一些人手里,就是专制政体,即使这些权力在许多只手里行使,而不是一只手行使,也不能让人放心.他指出,“173个暴君,将会与一个暴君一样专制”.“一个选举产生的专制政府,不是我们为之斗争的政府.” 在此期间,产生了许多关于宪法改革的建议,几乎所有的建议都是以“完全、彻底”的分权作为理由,强调任何时侯,政府的三大基本权力,都必须保持相互独立,并以此作为衡量所有宪法的一个标准.譬如,有人提出,法官如果依赖议会的任命和发放薪俸,他们就很难拥有“尊严和独立”；越来越多的人要求对议会加以防范,要求由人民选举国家首脑的呼声也日益强烈,认为这样就可以使行政权适当地独立于立法机关；还有人主张,应该把对军事和行政官员的任命权从议会手里拿过来还给国家首脑；等等.也有人建议,应给予行政首脑有限的否决立法的权力,认为这是“保持必要的分权、制约立法机关、阻止立法机关侵占行政权力的一种办法”,1780年通过的马萨诸塞宪法即采用了这种安排,认为让行政首脑分享立法权,就“可以在政府的三个主要权力之间保持一种适当的平衡”.由于议会的三分之二多数可以推翻行政首脑的否决,因此它不是绝对的否决,而是暂时的否决. 总之,要求削弱立法权“成为1780年代宪法改革的中心问题”.在制宪会议上,麦迪逊指出,“如果立法权、行政权和司法权分开行使,这是自由政府的一条基本原则,那么,它们也应该各自独立地行使,这也是同等重要的基本原则”.三权不仅应该分开,而且应该相互独立,这种想法显然成了费城制宪会议的主导思想.正是在这样的背景下,美国的宪法没有采用英国式的议会至上的分权制度,而是采用了让立法、行政和司法三大部门相互平行、相互独立的分权体制.这种分权体制有以下基本特点： ①三大部门权力来源不同,相互平行.麦迪逊和汉密尔顿指出,应该“使各部门的成员对其他部门成员的任命尽可能少起作用”,为行使不同权力的各政府部门奠定基础.[39]根据这个原则所设计的体制,国会参议院议员由各州选民选举（最初是由各州议会选举产生,1913年第十七条修正案生效后改为现制）,众议员由各选区选民选举产生；总统由选民选出的选举人组成的选举团选出；联邦各级法院的法官由总统经参议院同意后任命,但一旦被任命,如无失职行为就终身任职.因此,三个机关的地位是平行的,其中没有一个是最高权力机关. ②三大部门之间相互独立.这里的所谓独立指的是彼此“在政治上相互独立”.一方面,由于三个部门的权力来源各不相同,相互之间也没有政治上的责任.总统及其政府不就所施行的政策纲领向国会负责,除非经过弹劾国会无权要求总统辞职；总统也无权因国会不支持总统的政策而解散国会；总统和国会均无权将联邦法院法官免职、撤职或令其提前退休.另一方面,实行所谓“不相容原则”,三个机关的成员不得相互兼职,总统及政府官员、法官均不得在国会占有和保留议席,议员也不能受任政府文官职位,政府官员和国会议员也不能同时担任法官.三个机关各自分掌立法权、行政权和司法权. ③三个机关在执行自己的职能时需要其他部门的合作.美国政府是一个“由分立的机关分享权力的政府”这就意味着三个机关相互有所依赖.立法权属于国会,但国会通过的法案须经总统签署才能生效,生效的法律由总统忠实执行；行政权属于总统,但总统得在最高法院首席法院的监督下宣誓就职；总统领导政府,但总统提名政府高级官员须经国会参议院批准后方能任命,政府的预算也需要经国会通过和拨款,总统负责与外国签定条约,但所签定的条约需获得参议院批准才能生效.司法权属于联邦最高法院及联邦下级法院,但法院做出的裁决需由政府执行,而法院的运转也需要国会的拨款,联邦下级法院由国会以立法设立. ④三个机关都拥有相互制约和相互防卫的手段.麦迪逊和汉密尔顿写道,“防止把某些权力逐渐集中于同一部门的最可靠办法,就是给予各部门的主管人抵制其他部门侵犯的必要法定手段和个人的主动.……野心必须用野心来对抗.”有合作,就有了相互的依赖,也就有了相互的制约.总统可以否决国会已经通过后送交他签署的法案；国会可以拒绝通过总统提出的政府预算,参议院可以拒绝总统提名的官员和签定的条约.除此以外,美国宪法还特别为各部门提供了对抗其他部门侵权的手段：对总统否决所通过的法案,国会两院可以三分之二多数再次通过而推翻总统的否决；最高法院可以裁决国会通过并经总统签署生效的法律和政府的行政命令、法规违宪,但国会可以通过法律决定和变更最高法院的组成人数,并通过提出宪法修正案废除法院的裁决.此外,国会还可以对总统及其他政府高级官员、联邦法院法官进行弹劾：众议院掌握弹劾权,当发生弹劾案时,众议院以过半数通过提出弹劾；由参议院掌握弹劾案的审判权,以三分之二多数通过定罪即可将被弹劾的官员免职；如果是总统被弹劾,则由最高法院首席法官主持审判. 总之,美国政治制度中存在着双重的分权制衡,正如麦迪逊和汉密尔顿指出,在美国的制度中,“人民交出的权力首先分给两个不同的政府,然后把各政府分得的那部分权力再分给几个分立的部门.……两种政府将互相控制,同时各政府又自己控制自己”.前一种分权和控制是联邦制,所谓两种政府,是指全国政府和州政府；后一种分权和控制就是三权分立,美国的全国政府和各州政府都实行了三权分立的体制.