中国宪法的制定程序

中国宪法的制定程序

1954年宪法制定程序与经过
　　（一）全国政协制宪建议的提出
　　1952年12月24日,全国政协常委会举行扩大会议,一致同意中国共产党的建议,决定由全国政协向中央人民政府委员会建议,根据中央人民政府组织法第7条第10款的规定,筹备召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,制定宪法.在会议上,周恩来代表中共中央对建议做了说明,指出：为了适应新时期的国家任务,有必要根据《共同纲领》的规定,定期召开全国人民代表大会和地方各级人民代表大会,改变现在由人民政协代行人民代表大会职权的方法,以求进一步地巩固人民民主,以发挥人民群众参加国家建设的积极性.到会的民主党派代表对中国共产党的建议表示赞同,认为这个建议是适时的,符合全国人民要求的.
　　（二）中央人民政府委员会通过制宪决议
　　按照《共同纲领》的规定,在最高国家政权机关闭会期间,中央人民政府为行使国家政权的最高机关.政协有就有关国家建设的根本大计及其他重要措施,向中央人民政府提出建议的权利.[24]
　　1953年1月13日,中央人民政府委员会举行第20次会议,正式作出《关于召开全国人民代表大会及地方各级人民代表大会的决议》,《决议》指出：于1953年召开由普选方法产生的乡、县、省（市）各级人民代表大会,并在此基础上接着召开全国人民代表大会.在这次全国人民代表大会上,将制定宪法,批准国家五年建设计划纲要和选举新的中央人民政府“.针对有些党派和团体对能否制定宪法问题抱有怀疑的情况,毛泽东与周恩来做了对宪法问题的解释.毛泽东认为,现在制定宪法困难总是会有的,但困难是可以克服的——我们的《共同纲领》经过大家讨论,实际上搞起来,前后也不过一个月.[25]周恩来认为,起草宪法虽然有困难,但是可以解决的.宪法不是永恒不变的,它只是规定现在要做的事情,我们将要制定的宪法是现阶段的宪法.[26]但是宪法制定工作实际上推迟了一年多的时间,主要原因是：作为制定宪法指导思想和基本依据的过渡时期总路线,还处在酝酿和完善过程中；1953年我国部分地区遭受严重的自然灾害；客观上组织普选存在困难等.为此,中央人民政府委员会召开第28次会议,决定全国人民代表大会推迟到1954年召开.
　　（三）宪法起草机构的基本体系
　　1.宪法起草委员会的成立
　　为了进行宪法的起草工作,1953年1月13日,中央人民政府委员会决定成立中华人民共和国宪法起草委员会,负责宪法的起草工作.起草委员会以毛泽东为主席,由33名委员组成,他们分别是：朱德、宋庆龄（女）、李济深、李维汉、何香疑（女）、沈钧儒、沈雁冰、周恩来、林伯渠、林枫、胡乔木、高岗、乌兰夫、马寅初、马叙伦、陈云、陈叔通、陈家庚、陈伯达、张澜、郭沫若、 习仲勋、黄炎培、彭德怀、程潜、董必武、刘少奇、邓小平、邓子恢、赛福鼎、薄一波、饶漱石[27]等.其中包括中央人民政府委员会6名副主席、政务院总理、6名副总理、最高人民法院院长、人民革命军事委员会副主席、全国政协副主席等,可以说包括了国家最高机关的全部首脑,此外还包括民主党派的代表性人物.起草委员会是高规格的机构,体现宪法起草工作的权威性与严肃性.为了协调宪法草案的讨论,1953年3月15日,中共中央政治局又决定：以陈伯达、胡乔木、董必武、彭真、邓小平、李维汉、张际春、田家英等八人组成宪法研究小组,负责初稿的最后修改；组织宪法起草委员会办公室,李维汉任秘书长,齐燕铭、田家英、屈武、许广平（女）、胡愈之、孙起孟、辛志超任副秘书长.
　　2.中共中央宪法起草小组
　　宪法起草委员会成立后,中共中央在内部指定了一个宪法起草小组.根据制宪程序的安排,宪法起草小组负责拿出宪法草案文本,并经中央政治局讨论,形成初稿,提交宪法起草委员会审议修改.起草小组有陈伯达、胡乔木、田家英等人参加.1953年11月到12月间,毛泽东让陈伯达一个人先起草了一个草稿,作为起草小组的工作基础.1953年12月27日,宪法起草小组集中到杭州西湖第一名园刘庄,正式开展工作.这个小组由毛泽东同志直接领导.1954年1月15日,毛泽东同志给在京的刘少奇等中央领导同志发电报,通报了宪法起草小组的工作计划,并开列了必读参考资料清单.工作计划包括：争取在1月31日完成宪法草案初稿；准备在2月上旬将初稿复议一次,请邓小平、李维汉两同志参加,然后提交政治局（及在京各中央委员）讨论作初步通过；3月初提交宪法起草委员讨论,在3月份内讨论完毕并初步通过；4月份再由宪法小组审议修正,再提政治局讨论,再交宪法起草委员会通过；5月1日由宪法起草委员会将宪法草案公布,交全国人民讨论4个月,以便9月间根据人民意见作必要修正后提交全国人民代表大会作最后通过.为了便于政治局讨论宪法草案,工作计划要求在京各中央委员抽暇阅读有关宪法的参考资料,共十种,包括：（1）1936年苏联宪法及斯大林的报告、1918年苏俄宪法.（2）东欧民主国家宪法.罗马尼亚、波兰、民主德国、捷克斯洛伐克等国宪法.（3）旧中国宪法.1913年天坛宪法草案,1923年曹琨宪法,1946年蒋介石宪法.（4）法国1946年、德国等欧美主要资本主义国家宪法.1月16日,刘少奇复电毛泽东,同意宪法起草工作计划.
　　3.中共中央提出宪法草案建议稿
　　1954年宪法共有草案四稿,第一稿是陈伯达一人起草的,但在宪法起草小组会议上没有被采纳.[28]从1953年1月9日起,宪法起草小组重新起草宪法草案,即第二稿.宪法起草小组经过一个多月的努力,2月17日草拟出宪法草案初稿.2月18日,初稿分送中央政治局委员和在京的中央委员.2月20日以后,刘少奇同志主持政治局和在京的中央委员讨论了三次,与此同时,发给全国政协委员征求意见.在毛泽东主持下,起草小组对草案通读统改,2月24日完成“二读稿”,2月26日完成“三读稿”.3月8日,经中央政治局扩大会议的反复讨论、修改,宪法草案的草拟工作基本结束.宪法起草小组据此进行了修改.3月9日宪法起草小组的起草工作完成,历时两个多月,拿出“四读稿”.至此,宪法起草小组完成了第一阶段的起草任务,为中共中央政治局进一步讨论宪法草案提供了较成熟的文本.
　　《草案》（初稿）共四章,97条,其体例是：序言、第一章总纲、第二章国家组织体系（分六节,分别是全国人民代表大会、中华人民共和国主席、国务院、国家权力的地方机关、民族自治机关、法院和检察机关）、第三章公民的基本权利和义务、第四章国旗、国徽、首都.中共中央宪法草案与正式文本在框架与基本内容上没有区别,但也有一些不同点：第二章的名称有变化；条文数增加到106条；在全国人大组织体系中,中共中央的草案中有设全国人大议长、副议长的内容,并把全国人大常务委员会规定为“全国最高权力机关的日常工作机关.全国人大常务委员会由全国人大议长一人、副议长若干人、秘书长和常务委员会委员若干人组成；中共中央草案中宪法监督权由全国人大常务委员会行使,而正式文本中则规定全国人大行使宪法监督权；在中共中央草案中国家主席的任期5年,而正式文本中任期是4年；中共中央草案中使用了”司法权“,[29]而正式文本中改为”审判权“；在中共中央草案在规定公民纳税义务时,规定”各级人民政府非依照法律不得征税“.
　　3月17日,宪法起草小组回到北京.3月中旬,周恩来、董必武同志又邀请了非中共党员的宪法起草委员会委员进行讨论.在此期间,中共中央请周鲠生、钱端升为法律顾问,叶圣陶、吕淑湘为语文顾问,对宪法草案进行了专门研究.通过以上工作,正式形成了《中华人民共和国宪法草案（初稿）》,作为中共中央的建议稿向宪法起草委员会提出.这个草案作为宪法起草委员会和第一届全国人大第一次会议讨论的基础,确立了54年宪法典的基本框架与体系.
　　在毛泽东亲自领导下中共中央宪法起草小组在1954年宪法起草过程中发挥了重要作用.1954年宪法起草中毛泽东不仅确定宪法的总体框架和编纂原则,而且对宪法的每一部分反复进行研究与论证,许多条款是毛泽东亲自确定、修改的.在宪法起草期间,毛泽东阅读了有关宪法的许多资料和法学理论著作,包括社会主义宪法与资本主义宪法.在几个资本主义国家宪法中,毛泽东比较看重1946年法国宪法,认为它代表了比较进步、比较完整的资产阶级内阁制宪法.在宪法草案上毛泽东有许多重要批语,如油印打字稿第5条的“说明”原文中说,“本条中所说的‘资本家所有制’包括富农在内”,毛泽东针对“包括富农在内”,批了不甚妥,在原草案第16条中“全体公民”处划两条竖线,并在上方写有“什么是公民?”又在“勾结外国帝国主义、背叛祖国”之后划一搜入号,加“举行内乱、推翻政府”等.原宪法草案中曾指出“这是我国的第一个宪法”,毛泽东认为不妥,中国过去有9个宪法,要尊重历史,不能背叛历史,并强调说此句“不改不行”[30].因毛泽东在设计、制定54年宪法时所起的突出作用,当时有些人提议将这部宪法命名为毛泽东宪法,但毛泽东给予拒绝,认为这样写不科学、不合理.