公共管理中,我们应如何协调与平衡实质正义与程序正义的关系?

公共管理中,我们应如何协调与平衡实质正义与程序正义的关系?

市场经济使得各个利益主体逐渐觉醒,各个主体之间有不同的利益诉求,他们之间必要会发生冲突.这种冲突既表现在各个主体之间权利的冲突方面,也表现在各个主体之间价值冲突方面,政府处理人民内部矛盾本质上是对各种权利和价值进行重新调整的过程.政府只有运用公共管理中平衡的理论,才能够正确处理这些内部矛盾.

首先,权利本身具有相互依赖性,过多给予某一方权利,就是限制其他方的权利.这种权利的相互依赖性,便得政府必须平衡各方的权利诉求.

正如我们每一个不可能生活在真空中一样,权利也不可能存在于真空中,它总是存在于各种各样的具体关系中.例如,最近浙江出台教育管理政策,规定从今年9月1日起,浙江各中小学将不得开除学生和勒令学生退学；被采取刑事强制措施的未成年学生,学校不得取消其学籍；处分学生要开听证会；处分撤销后,学校需及时将处分记录从学生个人档案中撤出.就拿学校的例子来说,不仅被开除的学生拥有受教育的权利,其他学生也拥有受教育的权利；不仅学生拥有教育权利和公民权利,学校也有自主权利和管理权利.我们允许对其他学生正常教育造成的影响的学生接受教育,是不是对这些学生不公平呢?我们允许学生拥有“绝对权利”,是不是对学校不公平呢?

而公共管理的作用就是对这些权利之间进平衡,正是在这种平衡中,各方的权利得到了维护.美国宪法并没有授予人民什么过多的权利,只是分别对联邦政府、州政府和公众的权利进行了规定,这样形成了政府和民众之间权利的制约与均衡,联邦政府与地方政府之间权利的制约与均衡,政府各部门之间权利的制约与均衡,结果不仅人民的权利得到了保障,而且联邦政府和州政府的权利也得到了保障.这样看来,保障某一方的权利,并不需要授予这一方“绝对权利”；相反,通过授予双方平衡的权利,使每一方在势均力敌中维护自身权利.

其次,人类社会存在不同的价值追求,这些价值都有其存在合理性,政府必须平衡这些价值.

正如我们评价一个事物,不能使用单一标准一样；同样,我们追求的价值,不也可能是单一的价值.我们还是以浙江出台的政策为例,学校教育除了权利的价值追求之外,至少还有效率的价值,契约的价值和自由的价值.从效率的角度看,这项规定和管理办法是否有利于改善学校和学生的总体福利?从契约的角度看,这项规定和管理办法是否使学校和学生之间的契约不具有对等性,是否违反了契约自由和契约公正原则?从自由的角度看,这项规定和管理办法是否违反了学校自由经营管理的权利?

同样,公共管理的作用就是在这些价值追求之间进行平衡.我们不可能通过追求某一价值的最大化来损害其他价值追求,现实的结果应该是多种价值平衡的结果.正是通过多种价值的平衡和组合,我们改善了自身的福利,获得了更多的权利,获得了更多的自由,拥有了更多的公正.

最后,不同的主体存在不同的利益追求,同一利益主体有不同的价值追求,这些利益追求和价值追求之间可能发生冲突.如果政府不能够平衡各种主体之间的利益和价值冲突,就会发生悲剧.

安全生产事故就是没有正确处理好各个主体之间利益冲突和价值冲突的典型表现.事实上,安全生产作为一种价值追求,并非不存在成本,天下没有免费的午餐.这意味着,一个企业如果把资源过多用于提供安全生产,那么必然会带来效率下降,从而影响企业的竞争力.同样,一个国家把公共安全作为主要价值,可能会损失其他方面的价值,如社会福利的价值,经济发展的价值等.也就是说各种价值之间存在利益冲突,在资源有限的情况下,追求公共安全的价值可能降低其他价值.

作为企业,追求经济效益是其唯一目的,对于职工的生命安全没有兴趣.作为个人,虽然会珍视自身的生命,但在经济诱惑条件下,也可能以冒险和侥幸的心态去获取经济利益,也就是说生命与金钱相比,不具有比较优势.作为国家,它既是公民的委托人,也是企业的委托人,可能会在经济利益和公共安全之间交替选择,也就是说在事故发生之间,选择经济价值；在事故发生之后,选择公共安全价值.

安全生产作为一种公共事务,需要合作治理,精诚合作.现实情况却是,国家交替使用两种政策,结果不仅使企业没有动力从事安全生产,而且使个人本身既没有动力,也没有能力促使政府采取新的政策.虽然,这种利益格局对每一方来说,都是最优选择,但使安全生产陷入了某种“囚徒困境”.每一方都追求自身价值的最大化,结果导致了安全事故的频频发生,导致了集体的无理性.

此时,要走出安全生产的“囚徒困境”,政府不仅需要平衡各个主体之间的利益冲突,而且还需要平衡各种价值追求之间的冲突.具体而言,政府需要平衡短期利益和长期利益,平衡个人、企业和国家之间的利益,平衡经济发展和公共安全,平衡私人利益和公共利益.


如何在公共管理中体现平衡?



平衡不仅应该成为公共管理的一种思想和原则,而且还应该成为公共管理处理具体问题,解决人民内部矛盾的手段和方法.平衡不仅应该在用于政策制定中,而且还应该应用于政策执行中.

日前,一种变“堵”为“疏”的“治癣”的新办法在广州市天河区龙洞街悄然出现.这个街道投入10万多元新建15个宣传栏,每个宣传栏上专门辟出一半,供包括“牛皮癣”在内的各种民间告示自由张贴.(新华社广州5月29日)

此前,城市管理者大多采取下“猛药”的办法,要么直接打击“小广告”的企业和个人,即通过制定法律,加强执法,严厉打击；要么间接打击“小广告”的企业和个人,即对小广告上的电话实行停机,一些地方甚至不惜代价,投巨资开通高科技的“呼死你”系统.

应该说,这些办法的出台,就是政府在政策制定中应用平衡的思想处理公共问题的政策创新.具体而言：公共管理应该平衡各方面的利益,使各方面的利益协调、平衡和兼容,而不是分裂、冲突和矛盾.一方面,城市“牛皮癣”影响城市市容,损害了大多数人的利益.此外,还存在一些非法****,非法该章,影响社会秩序,不利于社会良性发展.另一方面,城市“牛皮癣”为人们生活提供了一些便捷和便利,它也是弱势群体谋生的主要手段和渠道.在经济不发展的情况下,它更是中小企业生存的基础和条件.这就需要城市管理者在非法利益和合法利益,大多数人利益和少数人利益,强势群体的利益和弱势群体的利益,公共利益和私人利益之间进行平衡,避免“私人利益”损害“公共利益”的现象发生,更要避免“公共利益”损害“私人利益”的现象发生.

现代城市管理者还面临着许多类似“牛皮癣”的事例,如乱发小广告,小商贩乱摆乱卖,黑三轮等等.这些都需要城市管理者改变管理思路,在政策制定中平衡各种利益之间的冲突,从而成功地解决公共问题.

其实,政府不仅政策制定要体现平衡的思想,而且政策执行也要体现平衡的思想.例如《新京报》6月7号报道,北京市交通管理部门为了给参加高考的考生提供良好的考试环境,保证考生顺利到达考场,采取了一系列“例外”措施.据悉,这些措施中最为引人注目是：与高考有关的车辆若违章,当时对其不作停车纠正,采取事后处罚.


在我看来,这些“例外”措施恰到好处,平衡了“以人为本”和“以规则为本”,情和理,实质正义和程序正义,法律和道义之间的冲突,这是公共管理的重大创新,也体现了公共管理的精髓和本质.

这些“例外”措施强调考生利益高于一切,这显然是政府贯彻“以人为本”的体现.任何规则的制定和遵守都是为了实现人类福祉最大化,不能为了规则而规则.当规则限制了人们的根本利益时,就需要部分破坏规则.也就是说,规则在具有刚性的同时,也需要具有某种柔性.其实,除了对违规车辆采取事后处罚之外,北京市交通管理部门还出台了一系列“以考生为本”的“例外”措施,如在考场设立两名警力,公布号码,协调交通；对部分影响考生考试环境的路段实行临时管制,禁止汽车通行；增加巡逻摩托车,帮助紧急接送考生等等.

不过,这些“例外”措施并没有走出法治的精神之外,对违反法规者,虽然当时不给予处罚,但事后却给予同样的处罚.这显然是政府贯彻“以规则为本”的体现,也只有这样,才能够真正地维护法治的统一性和一致性,培养市民守法的情节和精神,迫使市民在法律规则之内解决问题,从而使市民有一种法律的信仰和崇敬.也就是说,通过破坏法律规则来解决紧急问题是最后的选择,也是最坏的选择.解决问题的同时,也需要付出代价.久而久之,市民不会轻易破坏法律和规则,而对法律和规则破坏时,也是不得已的选择.

其实,公共管理中会遇到很多这样的两难选择,公共管理者需要高超的知识和智慧,平衡法律和道义,“以人为本”和“以规则为本”之间冲突.例如,前一段时间,120救助者因为过路费与收费站发生冲突,结果耽误了病人的最佳救治时间.120救助者坚持不交费是有理由的,因为法律规则有明确规定.但是当这种紧急情况发生时,120救助者能否先破坏“规则”,交给收费站过路费把病人救治之后,再来实施对“收费站”的处罚呢?

事实上,普通民众也需要这样的智慧和知识来平衡情和理,法律和道义之间的冲突.例如,前一段时间,上海出租车司机为了救人闯红灯,遭受到200元的处罚,交通部门在赞扬其道义的同时,也同样给予了其惩罚.不过,我觉得司机不需要觉得不可接受,公共管理者在给予赞扬时,依法作出处罚.这充分体现了平衡是公共管理的精髓.